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07/11/2018 10h:35 CET | Actualisé 07/11/2018 10h:35 CET

La résolution 2440 inaugure une nouvelle étape du processus politique du Sahara

"Inclure l’Algérie pour la première fois dans la résolution (...) constitue un premier pas pour en faire une partie de la solution."

Pacific Press via Getty Images

SAHARA - Le 31 octobre, le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté la résolution 2440, qui prorogera jusqu’au 30 avril 2019 le mandat de la mission des Nations Unies au Sahara. C’est la deuxième fois depuis 2008 que le mandat de la MINURSO n’a été prolongé que de six mois, au lieu de 12 mois.

La résolution reflète les développements récents sur le terrain et l’absence de tout incident susceptible de déstabiliser la région. Le Conseil de sécurité a également souligné, pour la deuxième fois consécutive, la nécessité de “parvenir à une solution politique réaliste, réalisable et durable fondée sur des compromis”. Cette insistance signifie que le référendum n’est plus considéré comme une option viable à même d’aider les parties à trouver une solution politique réaliste au conflit.

Il est très révélateur de voir qu’aucun membre du Conseil de sécurité n’a mentionné le référendum dans les déclarations des États membres à la suite de l’adoption de la résolution. En outre, les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et la Chine ont souligné que toute solution politique au conflit devrait être convenue d’un commun accord par le biais des négociations.

Inclusion de l’Algérie pour la première fois

Mis à part la durée du mandat de la MINURSO, la nouvelle résolution comprend des modifications substantielles qui auront un grand impact sur le processus politique. Le préambule de la résolution comporte un nouveau paragraphe dans lequel le Conseil de sécurité se félicite de la décision de l’Algérie et de la Mauritanie de participer aux négociations sans conditions et de bonne foi. De plus, dans le troisième paragraphe du dispositif, le Conseil de sécurité se félicité de la décision du Maroc, de l’Algérie, du Polisario et de la Mauritanie de participer à la table ronde qui se tiendra à Genève les 5 et 6 décembre.

C’est la première fois que le Conseil de sécurité mentionne l’Algérie dans une résolution depuis au moins 2002 et depuis le début du processus politique en 2007. En tant que penholder (rédacteur) de la résolution, les États-Unis ont dû concilier deux positions diamétralement opposées. Le Maroc a souligné à plusieurs reprises qu’il ne participerait pas aux négociations directes tant que l’Algérie ne serait pas considérée comme partie prenante au conflit. À l’inverse, l’Algérie a insisté à maintes reprises qu’elle ne participerait qu’en tant qu’État voisin.

Pour surmonter cette situation, la délégation américaine a vraisemblablement proposé un compromis selon lequel l’Algérie serait mentionnée dans la résolution sur un pied d’égalité avec le Maroc et le Polisario. En contrepartie, le Maroc et les États membres favorables à la prolongation du mandat de 12 mois devaient accepter une prorogation de six mois du mandat de la MINURSO.

Certes, la résolution n’a toujours pas fait de l’Algérie une partie prenante aux négociations. Cependant, le fait même que l’Algérie soit mentionnée dans la résolution laisse penser que le Conseil de sécurité semble orienté vers une implication progressive de l’Algérie dans les négociations à venir. Ce langage pourrait ouvrir la voie à de nouveaux développements si le Maroc parvient à maintenir et à renforcer la même dynamique qui existe au sein du Conseil de sécurité. Il est significatif qu’il n’y ait pas de distinction entre le Maroc et l’Algérie dans les deux paragraphes où l’Algérie est mentionnée. Si le Conseil de sécurité avait voulu faire cette distinction, il aurait pu décrire l’Algérie comme ”État voisin” dans ce paragraphe. Cette distinction n’a pas été ajoutée dans un but bien précis.

Ce langage, ajouté à la réduction du langage habituel concernant l’autodétermination, a été un sujet de discorde dans le débat qui a précédé l’adoption de la résolution et explique pourquoi la Russie, l’Éthiopie et la Bolivie se sont abstenues.

Les États-Unis sont conscients que toute négociation sans la participation de l’Algérie ne mènera à aucun progrès. Par conséquent, inclure l’Algérie pour la première fois dans la résolution et l’inviter à participer à toutes les étapes du processus politique constitue un premier pas pour en faire une partie de la solution.

La pratique consistant à modifier progressivement le langage des résolutions est une pratique courante à l’ONU. Les amendements des résolutions sont souvent adoptés progressivement. Parfois, des mots, des phrases et des paragraphes sont ajoutés ou supprimés, et la restructuration des paragraphes ouvre la voie à des modifications ultérieures.

Cela ne signifie pas nécessairement que cette résolution aboutira dans l’immédiat à une solution favorable à la position du Maroc. Néanmoins, il serait imprudent de négliger ce détail ou de minimiser le poids politique qu’il revêt pour l’avenir du processus politique.

Par ailleurs, le Conseil de sécurité a ajouté un nouveau paragraphe dans lequel il exhorte le Maroc et le Polisario à respecter leurs obligations concernant l’accord de cessez-le-feu, et somme le Polisario à s’abstenir de toute mesure qui changerait le statu quo dans la zone tampon de Guerguerat et Bir Lahlou. Ce qui est frappant dans ce paragraphe, c’est que la version finale de la résolution a aussi inclus la zone Tifariti, qui n’était pas mentionnée dans les premières versions du projet de résolution. Il s’agit là d’un grand revers pour le Polisario, qui n’a eu de cesse d’affirmer que la zone située à l’est du mur de défense marocain était un “territoire libéré”.

L’accent que la résolution a mis sur les obligations du Polisario n’a pas été du goût de certains membres du Conseil de sécurité, qui ont estimé que ce langage était trop fort contre le Polisario. Cependant, d’autres membres tels que les États-Unis et la France semblent déterminés à empêcher toute tentative du Polisario de changer le statu quo et d’imposer le fait accompli dans la zone tampon. Il est donc peu probable que le Polisario prenne des mesures aussi provocatrices que celles qu’il a prises au cours des deux dernières années.

Ce qui reste à faire

Outre le nouveau langage mentionné, la résolution n’apporte rien de nouveau en ce qui concerne les appels répétés du Maroc sur la nécessité de procéder à un recensement dans les camps de Tindouf. Il convient de souligner que le Maroc n’a toujours pas réussi à modifier le langage de la résolution concernant le recensement des réfugiés dans les camps de Tindouf. Hormis quelques nuances, le même langage de 2011 a été repris sans changement. On serait en mesure d’affirmer que le Maroc aura réalisé une percée à cet égard lorsque le Conseil de sécurité ajoutera un paragraphe dans le dispositif demandant clairement à l’Algérie d’autoriser le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) à effectuer un recensement dans les camps.

Il en va de même pour le plan d’autonomie marocain. S’il est vrai que la résolution 2440 accorde une place prépondérante au préambule du plan d’autonomie du Maroc et se félicite des “efforts sérieux et crédibles du Maroc pour faire avancer le processus vers la résolution”, ce langage ne devrait pas être considéré comme une avancée décisive en faveur du Maroc.

À l’exception de la résolution 2285 de 2016, le Conseil de sécurité a toujours accueilli favorablement la proposition marocaine, tout en prenant note de la contre-proposition du Polisario. Par conséquent, le libellé adopté dans la résolution 2440 ne doit pas être considéré comme une nouvelle victoire pour le Maroc. On ne pourra parler d’une véritable avancée que quand le Conseil de sécurité adoptera un paragraphe du dispositif exprimant sans ambiguïté que le plan d’autonomie marocain est la seule base des négociations.

Le Maroc et les États-Unis après la démission de Nikki Haley

La démission de l’actuel ambassadeur des États-Unis auprès de l’ONU, Nikki Haley, qui a joué un rôle important dans l’adoption par le Conseil de sécurité de deux résolutions en faveur du Maroc, notamment de la résolution 2351 en avril 2017, est un facteur important à prendre en compte lors de la prochaine phase du processus politique. Nikki Haley avait une grande marge de manœuvre dans le processus de prise de décision au sein de l’administration américaine, qu’il s’agisse de questions prioritaires pour les États-Unis, telles que le conflit israélo-palestinien, l’accord nucléaire avec l’Iran, la Corée du Nord et la Russie, ou de questions de moindre importance. Sa proximité avec le président, sa fille et son gendre lui a permis d’avoir un contact direct avec lui.

Alors que le président américain lui-même est connu pour son manque de tact et son style non diplomatique que ce soit à l’encontre de ses adversaires ou envers ses alliés, l’ambassadeur Haley est connue pour son charisme et son sens de la diplomatie. Elle est également considérée comme une représentante de l’aile modérée du parti républicain, qui a souvent soutenu la position du Maroc sur la question du Sahara.

L’ambassadeur du Maroc à l’ONU, Omar Hilale, a déclaré à propos de la démission de Haley: “Elle nous manquera. J’ai travaillé avec elle pendant deux ans. Depuis le début, c’était une relation chaleureuse et personnelle et le Maroc ne l’oubliera jamais.”

Le fait que l’ambassadeur a été l’un des rares diplomates étrangers à s’être exprimé dans des termes aussi amicaux à l’égard de Haley montre sa réceptivité à la position du Maroc et sa prédisposition à adopter des résolutions qui lui sont favorables.

Avec la démission de Haley, le rôle du conseiller pour la sécurité nationale, John Bolton, qui est proche du président Donald Trump, sera plus important dans l’élaboration de la politique américaine concernant la question du Sahara. Il est non seulement un ancien ambassadeur des États-Unis auprès de l’ONU, mais il connaît également les tenants et aboutissants du conflit.

Depuis que Bolton est devenu conseiller national pour la sécurité en avril, il a eu un impact considérable sur diverses questions de la politique étrangère américaine, y compris la question du Sahara. Son influence a été démontrée dans l’adoption de la résolution 2414, qui a prorogé le mandat de la MINURSO de six mois seulement pour la première fois depuis 2008.

De nombreux analystes ont attribué la démission de Haley à la faible marge de manœuvre dont elle disposait pour influer sur la politique étrangère américaine depuis la nomination de Bolton et de Mike Pompeo. Compte tenu de la personnalité de Bolton et de sa proximité avec le président américain, il jouera un rôle majeur dans le processus de prise de décisions au sein de l’administration américaine tant qu’il en fera partie.

Il est donc peu probable que le prochain ambassadeur des États-Unis à l’ONU jouisse de la même marge de manœuvre que Haley. Par conséquent, le Maroc sera appelé à faire plus d’efforts que jamais pour convaincre l’administration américaine de la position marocaine et éviter tout développement qui le mettrait sous une pression sans précédent.