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08/05/2019 09h:56 CET | Actualisé 08/05/2019 09h:56 CET

Au bord de la faillite, l'ONU va-t-elle disparaître?

Un volume croissant de contributions financières n’est plus acquitté, et lorsqu’elles le sont, c’est plus tardivement. Ce qui menace aussi la continuation de certaines opérations de maintien de la paix.

Phil Roeder via Getty Images

Selon la maxime bien connue de Karl Marx, l’histoire se répète toujours au moins deux fois, la première fois comme une tragédie, la seconde fois comme une farce. Mais sauf à aimer l’humour de répétition, il y a fort à parier que les difficultés financières que traverse actuellement l’organisation des Nations Unies ne fassent pas rire grand monde. 

Voilà en effet plusieurs mois que le Secrétaire général de l’organisation, pourtant élu sur la promesse initiale d’une remise en ordre du fonctionnement administratif et budgétaire de cette dernière, alerte ses principaux actionnaires que sont les 193 Etats membres. En vain. La trésorerie de l’organisation ne cesse de se dégrader, au point de devoir différer le remboursement des Etats ayant mis à disposition des troupes dans le cadre des opérations de maintien de la paix, mais rien n’y fait. Les Etats restent sourds aux propositions faites d’une réforme d’ampleur du financement de l’ONU et la perspective d’une nouvelle crise financière de l’organisation, après celles de 1986, de 1995 et de 2005, point à l’horizon.    

De quoi s’agit-il exactement? L’ONU dispose depuis sa création d’un budget de fonctionnement modeste, d’environ 2,7 Md$ par an, avec lequel elle finance environ 10.000 fonctionnaires ainsi que son fonctionnement courant. A côté de ce premier budget, elle a institué au milieu des années 1990 un second, dédié au financement des quelque 90.000 soldats déployés dans le cadre des 13 opérations actuellement en cours. Ces deux budgets sont financés en faisant appel aux contributions des Etats membres, qu’elles soient obligatoires dans le cadre d’un barème renégocié tous les trois ans ou volontaires. Las, à défaut d’un mécanisme de recouvrement forcé de ces contributions et en l’absence de sanction immédiate à l’encontre des mauvais payeurs, l’ONU a constamment dans son histoire été confrontée à des retards de paiement, plus ou moins délibérés. 

La situation financière de l’organisation prend toutefois périodiquement une tournure plus dramatique quand, à côté de ces retards, certains Etats membres décident unilatéralement de ne plus verser tout ou partie de ce qu’ils doivent. Les Etats-Unis sont passés maîtres dans cet art, bien avant d’ailleurs que n’arrive au pouvoir l’imprévisible Donald Trump. Qu’il s’agisse de mettre la pression sur le Secrétaire général pour obtenir des réformes de l’organisation ou de contester le barème qui leur est appliqué, l’arme des arriérés a tôt fait d’être dégainée! Alors, tel le venin du serpent, les arriérés s’accumulent année après année, jusqu’à progressivement paralyser le fonctionnement du système... 

 

La situation actuelle n’a pas encore atteint le dernier stade de l’agonie mais elle devient néanmoins préoccupante. Ainsi que le Secrétaire général l’écrit dans un rapport examiné par l’Assemblée générale jusqu’à la fin du mois, le montant des arriérés sur le budget de fonctionnement atteignait fin 2018 529 M$, soit l’équivalent de plus de 21% des contributions annuelles et de 150% des réserves de liquidité. Non seulement un volume croissant de contributions n’est plus acquitté, mais, lorsqu’il l’est, c’est plus tardivement, si bien que les difficultés de trésorerie de l’organisation commencent désormais dès la mi-année. Plus grave encore, ces difficultés de liquidités se propagent au budget des opérations de maintien de la paix avec des arriérés qui culminaient fin 2018 à 1,4 Md$, soit près de 20% des sommes mises en recouvrement. A cette date, seules deux missions (la FINUL au Liban et la FNUOD au Golan) excédaient le seuil de trois mois de trésorerie, pourtant jugé indispensable par l’ONU pour la continuité des opérations. 

Face à de tels chiffres, on serait en droit d’attendre une réaction des Etats membres. Pas à l’ONU. Le Secrétaire général a bien présenté quelques propositions d’amélioration, comme l’augmentation des facilités de trésorerie dont il bénéficie, le recyclage des crédits sous-exécutés ou encore l’idée d’imposer des intérêts moratoires dans le cas où les contributions n’étaient pas versées dans les 30 jours suivant l’appel, mais la probabilité de les voir prospérer est à peu près aussi élevée que celle de voir Donald Trump se convertir aux bienfaits du multilatéralisme. 

Plus fondamentalement, ces mesures manquent leur cible car en ne s’attaquant qu’aux symptômes, elles ne résolvent en rien les maux profonds qui rongent l’organisation depuis plusieurs décennies. L’ONU se caractérise en effet depuis trop longtemps par un fonctionnement financier totalement archaïque, où la moindre dépense fait l’objet d’un examen sourcilleux des délégués des 193 Etats membres. Où la création de chaque poste, jusqu’aux plus insignifiants, donne lieu à une sourde lutte d’influence entre départements onusiens d’une part, et entre délégations nationales d’autre part. Où la publication de milliers de pages de documents budgétaires ainsi que de centaines d’indicateurs et d’objectifs tient trop souvent lieu de cadre de performance. Des dysfonctionnements, connus de tous, que les Etats membres ont ensuite beau jeu de pointer du doigt pour justifier leurs propres turpitudes.       

Aussi, plus que des mesurettes qui ne serviront qu’à acheter un peu de temps jusqu’à la prochaine crise, ce dont l’organisation a désormais véritablement besoin est d’un aggiornamento en profondeur de son organisation financière. Ainsi qu’Antonio Guterres l’avait suggéré lors de son élection, il faut redéfinir le rôle respectif de chacun des acteurs, avec des Etats membres qui accepteraient de renoncer au micro-management et un Secrétaire général qui, en contrepartie, serait personnellement redevable devant eux de sa gestion administrative. Il convient également de repenser en profondeur les structures et les procédures, avec une mutualisation de l’ensemble des fonds de trésorerie, la transformation du département de la gestion en l’équivalent d’une véritable direction financière et, surtout, la professionnalisation de la fonction financière et des agents chargés de ces questions. Bref, il faut sortir de l’âge de pierre budgétaire pour aligner l’organisation financière de l’ONU sur les meilleurs standards internationaux.   

Ou se résigner à ce que l’histoire se répète indéfiniment.

Ce blog a été initialement publié sur le HuffPost France.

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