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2017, l'Union africaine prête à se réinventer?

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FASSI FIHRI DLAMINI ZUMA
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INTERNATIONAL - Finances en berne, leadership indolent, gestion de conflits hésitante, Commission croulant sous le poids de sa bureaucratie... Tout indique que l'Union africaine doit emprunter un nouveau tournant, au risque de se précipiter dans un abîme d'inefficacité. 2017 pourra-t-elle être l'année du renouveau pour l'organisation panafricaine?

Après quatre ans passés à la présidence de la Commission de l'Union africaine, Nkosazana Dlamini-Zuma, 67 ans, s'est vue prolonger son mandat suite à l'incapacité de l'Union à élire son successeur, lors de son 27e sommet en juillet dernier à Kigali. Si l'assemblée ne parvenait toujours pas à choisir un président à son prochain sommet en janvier 2017, au siège de l'UA à Addis-Abeba, force sera de constater que l'Union vit une crise de leadership majeure.

Virage idéologique

Un nouveau prolongement du mandat de Dlamini-Zuma à la tête de la Commission serait un coup dur pour l'UA, la fonction devenant aujourd'hui encombrante pour celle qui voyait initialement l'Union comme un tremplin pour une présidence en Afrique du Sud. Telle est l'analyse de Thomas Kwazi Tieku, spécialiste de l'UA et professeur de sciences politiques à l'université King's, au Canada. Selon l'expert, les préoccupations de Dlamini-Zuma sont plus que jamais tournées vers Pretoria au détriment d'Addis-Abeba à l'approche du prochain Congrès de l'ANC, dont elle espérerait prendre la tête.

"La présidente de la Commission a détourné l'Union africaine de son cosmopolitisme initial"

Au cours de son mandat, Dlamini-Zuma s'est fortement attachée à la primauté des États et au principe d'ingérence. En subordonnant la capacité d'action de l'UA au bon vouloir des dirigeants africains, "la présidente de la Commission a détourné l'Union africaine de son cosmopolitisme initial", commente l'expert. Un virage idéologique qui peut expliquer l'attitude frileuse de l'UA face aux conflits qui font rage sur le continent, comme au Soudan du Sud ou au Burundi, où l'intention d'envoyer une force de 5.000 soldats de l'Union s'est soldée par un échec cuisant en janvier dernier.

"Une Union dont le pouvoir décisionnel est placé entre les mains des chefs d'État sans la moindre confrontation ne peut être que conservatrice", déplore Thomas Tieku. L'UA, qui s'était montrée plus audacieuse sur le plan sécuritaire sous la présidence de panafricanistes convaincus tels qu'Alpha Oumar Konaré, a maintenant besoin d'un président qui puisse promouvoir l'indépendance de l'institution auprès de la communauté internationale.

Des candidats plus prometteurs?

Le report de l'élection du président de la Commission n'était pas une surprise, les candidats, relativement inconnus, n'ayant suscité que peu d'enthousiasme auprès de l'assemblée. La faiblesse des candidatures révèle à quel point la fonction est aujourd'hui boudée par des dirigeants réticents à s'exposer aux responsabilités qui lui sont attachées. Mais si les chefs d'état parviennent à se mettre d'accord sur l'un des noms ajoutés à la nouvelle liste des prétendants, l'Union pourrait peut-être à nouveau être insufflée du panafricanisme authentique qui avait mû ses fondateurs.

Parmi les favoris, le sénégalais Abdoulaye Bathily, représentant spécial du secrétaire général des Nations unies en Afrique Centrale, Faki Mahama Moussa, ministre des affaires étrangères tchadien, et le rwandais Donald Kaberuka, ancien directeur de la BAD. Des profils estimés plus solides que ceux des candidats désavoués au dernier sommet, et qui pourraient peut-être réussir à remettre l'organisation sur pied.

Une réforme nécessaire

Conscient de la nécessité d'une restructuration, Paul Kagamé, hôte du 27e sommet de l'Union, s'est attelé à créer un comité d'experts chargés de réformer l'institution. Doit-on attendre des idées révolutionnaires de la part de ce comité, qui remettra ses suggestions à l'assemblée lors du prochain sommet en janvier? "Pas forcément, ce n'est pas l'objet de l'initiative", explique Thomas Tieku.

Et de poursuivre: "Il ne s'agit pas d'apporter de nouvelles solutions, car des idée novatrices ont déjà été développées dans de nombreux rapports qui n'ont cependant reçu que peu d'attention jusqu'à présent". Le but du comité de Paul Kagamé serait donc plutôt de donner plus de visibilité à des solutions existantes, en les articulant d'une manière qui trouverait un écho auprès des chefs d'État... Mais alors, à quels maux une réforme de l'Union devra-t-elle remédier précisément ?

Le financement, "problème existentiel" de l'Union

Le champ de réforme principal est sans doute celui du financement. D'une part, les États membres sont "étonnamment plus enclins à payer leur contribution aux Nations unies plutôt qu'à l'Union africaine", remarque l'expert. Une situation qui témoigne d'un manque de confiance et de légitimité accordées à l'institution.

Le financement de l'Union par ses membres n'est ainsi assuré que par une poignée d'États, dont l'Afrique du Sud, le Nigeria et la Libye, qui dépendent largement de leur production d'hydrocarbures. Un source précaire car directement liée à des facteurs externes tels que les crises politiques et la chute des prix du pétrole.

"L'UA est aujourd'hui réticente à s'engager dans des opérations qu'elle ne pourra pas soutenir financièrement"

D'autre part, l'UA dépend principalement des dons de pays européens, dont la générosité est aujourd'hui de plus en plus conditionnée. Résultat, sans garantie de recevoir les ressources nécessaires, "l'UA est aujourd'hui réticente à s'engager dans des opérations qu'elle ne pourra pas soutenir financièrement", explique Thomas Tieku.

Un problème qui s'ajoute donc à celui du leadership pour expliquer l'incapacité de l'Union à intervenir dans les pays en crise. Comme l'affirme Thomas Tieku, le financement précaire pose un "réel problème existentiel pour l'Union africaine" et devrait donc être à nouveau placé au coeur des discussions lors du prochain sommet.

Repenser le fonctionnement de la Commission

L'autre volet majeur des réformes concerne la structure administrative de la Commission, actuellement cogérée par une équipe de commissaires et députés ne pouvant être ni choisis ni écartés par le président.

En théorie, une telle structure est censée assurer l'indépendance de la commission. "En pratique, c'est un vrai goulot d'étranglement: n'ayant pas la possibilité de remplacer des membres inefficaces, la présidente en est venue à centraliser tout le pouvoir au sein de son bureau", explique Thomas Tieku. Résultat, la moindre décision requiert aujourd'hui la signature de la présidente, la plupart du temps absente des quartiers de l'UA. Un processus qui peut prendre plus d'un an et qui ne peut que plomber l'activité de la commission...

Lourdeurs administratives, mode de recrutement inefficace laissant des positions trop longtemps vacantes, structure budgétaire incitant les agents friands d'indemnités à multiplier les déplacements au détriment de leur travail au Quartier Général, intégration insuffisante de la société civile dans les prises de décision... Les chantiers de réforme sont nombreux. Reste à savoir si les plans avancés, tels que l'imposition d'une taxe à l'importation proposée par Donald Kaberuka dans un rapport présenté lors du dernier sommet, pourront être concrétisés pour pallier les problèmes d'une organisation languissante.

Vers une justice criminelle "made in Africa"?

Une autre question au coeur des préoccupations pour le prochain sommet est de savoir si d'autres pays africains suivront la voie du Burundi, de l'Afrique du Sud et de la Gambie dans leur décision de quitter la Cour Pénale Internationale (CPI), institution qui a suscité l'indignation des pays africains en concentrant ses enquêtes exclusivement sur le continent depuis sa création.

L'Afrique, qui a montré qu'elle était capable d'assurer sa propre justice après le procès réussi de l'ancien président tchadien Hissène Habré devant les Chambres africaines extraordinaires, pourrait sérieusement ébranler la CPI si l'UA réussit à développer et rendre opérationnelle sa propre Cour de Justice et des Droits de l'Homme.

Un processus qui pourrait s'accélérer si la candidate kényane Amina Mohammed, actuellement ministre des affaires étrangères du Kenya, est élue à la tête de la commission de l'UA en janvier. "Si elle est élue, madame Mohammed va sans doute faire en sorte de faire de ce dossier la priorité de l'Union", affirme Thomas Tieku.

Cependant, le protocole de Malabo qui a établi la Cour Africaine en 2014 assure l'immunité des chefs d'État au pouvoir. Or la candidate kényane est explicitement attachée à renforcer ce protocole pour qu'une telle cour ne puisse pas non plus poursuivre d'anciens chefs d'État. Une perspective qui a de quoi susciter l'inquiétude des défenseurs des droits de l'Homme sur le continent...

Le retour du Maroc, aubaine ou challenge?

Enfin, un événement crucial pour le futur de l'Union Africaine est la possibilité d'une réintégration du Maroc au sein de l'institution. Un retour qui semble plus imminent semaine après semaine, le roi Mohammed VI ayant multiplié les visites fructueuses auprès de pays africains, et l'organisation de la COP22 ayant donné au royaume l'opportunité de s'ériger en leader environnemental pour le continent.

La présence du Maroc pourrait en effet donner un nouveau souffle à l'Union. Ressources financières non négligeables, influence politique importante permettant de palier celle d'anciens chefs de file actuellement en crise (comme la Libye), apport d'expertise pour la lutte antiterroriste, influence religieuse positive par la diffusion d'un islam malékite modéré... Le royaume ne manque pas d'atouts pour revigorer l'Union, qui pourrait enfin se targuer de représenter l'ensemble du continent.

Cependant, met en garde Thomas Tieku, un retour du Maroc pourrait également être une source de division supplémentaire au sein de l'Union, qui se scinde déjà autour de la question du Sahara. En effet, si le Maroc n'a pas rendu sa réintégration conditionnelle à l'expulsion de la RASD, le royaume est déterminé à batailler pour faire passer une motion de censure annulant l'appartenance de la RASD à l'Union, une cause qui a déjà rallié 28 pays lors du dernier sommet de l'UA.

La question sera donc de savoir si l'Union pourra préserver sa tradition de solidarité panafricaine au-delà de ses dissensions car, comme le souligne Thomas Tieku, "l'UA est avant tout un forum dont les membres doivent absolument exprimer une forme d'unité, aussi superficielle soit-elle".

2017 pourrait bien être une année de changement pour l'Union africaine. Si elle réussit à se réinventer à travers des réformes judicieuses, on pourrait espérer avoir une Union plus inclusive, délestée du poids de ses apparatchiks, centrée davantage sur la gouvernance, et plus indépendante tant financièrement que politiquement.

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