Histoire constitutionnelle: Il était une fois la Constitution de 1962

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Histoire: Il était une fois... la toute première Constitution du Maroc | Youtube
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HISTOIRE - Promise par Mohammed V, élaborée par Hassan II, la Constitution de 1962, adoptée par référendum le 7 décembre 1962, est la toute première loi fondamentale dont le Maroc s'est doté. Elle a été au centre d'une lutte entre la monarchie, l'opposition de gauche représentée par l'Union nationale des forces populaires (UNFP) et, dans une moindre mesure, l'Istiqlal.

Composé de 110 articles précédés d'un court préambule et répartis en douze titres, la Constitution de 1962 affirme le caractère arabe, musulman, maghrébin et africain de l’État marocain, dont la langue officielle est l'arabe, qui constitue une partie du Grand Maghreb et s'assigne en outre, comme l'un de ses objectifs, la réalisation de l'unité africaine.

Elle précise, dans son préambule, que le Maroc souscrit aux principes, droits et obligations des chartes des organismes internationaux, et que "le Maroc est une monarchie constitutionnelle, démocratique et sociale", où "la souveraineté appartient à la nation qui l’exerce directement par voie de référendum et indirectement par l’intermédiaire des institutions constitutionnelles".

Elle dote, certes, le parlement de prérogatives législatives et de pouvoirs de contrôle du gouvernement, mais consacre un système où le roi constitue la clé de voûte de l'ensemble des rouages de l'Etat.

La promesse d'une Assemblée constituante

C'est une promesse imprécise qui aura beaucoup de conséquences politiques par la suite. Mohammed V aurait envisagé en 1956 de charger une Assemblée constituante d'élaborer la loi fondamentale du royaume, mais aurait abandonné l'idée par la suite. Pour Abdellatif Agnouche, la promesse de l'élection d'une Assemblée constituante n'a jamais été exprimée de manière claire, et même lorsque Mohammed V avait abordé pour la première fois la question de l’Assemblée constituante dans son discours du 18 novembre 1956 il "parla de sa 'réunion' et non de son élection, ce qui laissait la porte ouverte à toutes les formules", écrit Agnouche dans Histoire politique du Maroc: pouvoir, légitimités, institutions.

C'est aussi, semble-t-il, l'interprétation de l'historien et politologue Nabil Mouline, qui déclarait lors d'un colloque sur l'histoire constitutionnelle du Maroc que dans le dahir de nomination du tout premier gouvernement du Maroc post-indépendance, "Mohammed V affirme que ce gouvernement est responsable devant lui en attendant les élections d’une assemblée nationale, pour éviter le terme d’une assemblée constituante qui été l’une des revendications d’une partie des nationalistes, notamment ceux appartenant à la gauche".

Quoiqu'il en soit, le roi Mohammed V ne mentionnera plus l'Assemblée constituante par la suite. Ultérieurement, il a déclaré qu'il était question d’élaborer la Constitution "avec le concours du peuple marocain", ce qui laissait entendre qu'il aura la haute main dans la rédaction du texte constitutionnel.

Le 1er mai 1960, lors d'un défilé, les syndicalistes réclamaient une Constitution. La réponse de Mohammed V arrivera une vingtaine de jours plus tard, dans un discours où il s'engageait à élaborer une Constitution qui sera soumise au vote populaire, dans un délai de deux ans.

Echec du Conseil constitutionnel

Inspiré à la fois du Comité consultatif constitutionnel français et de l'Assemblée nationale consultative Marocaine, le Conseil constitutionnel créé par le roi Mohammed V le 3 novembre 1960 était composé de 78 membres nommés par lui, choisis parmi toutes les tendances politiques -- à l'exception notable du Parti communiste, interdit par un arrêt de la Cour d'appel de Rabat le 3 février 1960, mais toléré -- et de toutes les régions du royaume, et chargé d'établir des institutions démocratiques dans 'le cadre de la monarchie constitutionnelle, tout en respectant les principes fondamentaux de l'Islam et le caractère propre du Maroc".

"Cet organisme ne put s'acquitter de la tâche qui lui avait été confié: les représentants de l'Union nationale des forces populaires, partisans de l'élection d'une Assemblée constituante, refusèrent d'y siéger; de graves dissensions opposèrent les leaders des autres fractions politiques et certains quittèrent le Conseil, qui ne put donc fonctionner", écrivait Louis Fougère en 1962.

En effet, dès le départ, l'Union nationale des forces populaires avait refusé de faire partie du Conseil, et a fait activement campagne pour la convocation d’une Assemblée constituante élue au suffrage universel. À l'intérieur même du Conseil, des divergences ont éclaté lors de l’élection du bureau du Conseil. Allal El Fassi a été élu président à une très forte majorité, ce qui a poussé le secrétaire général du Mouvement populaire Mahjoubi Ahardane à claquer la porte du Conseil, suivi par les membres du Parti démocratique constitutionnel, dirigé par Hassan Ouazzani. "Réduit aux seuls partisans de l’Istiqlal, le Conseil fut mis dans l’impossibilité de fonctionner et tomba dans l’oubli", rapportait Rémy Leveau, sous le pseudonyme de Paul Chambergeat, en 1962.

Un dahir en attendant la Constitution

Le décès de Mohammed V, survenu le 28 février 1961, allait plonger le pays dans la torpeur. Il "fit ajourner les vieilles querelles et l'on vit bientôt Allal El Fassi et Ahardane participer ensemble au gouvernement constitué le 2 juin sous la présidence de Hassan Il", écrivait Rémy Leveau.

À la même date, un dahir portant loi fondamentale pour le royaume du Maroc a été publié, pour fixer les principes qui devaient régir l'action du gouvernement jusqu'à la promulgation d'une Constitution. Pour Rémy Leveau, "ce texte sanctionnera en fait l'abandon de la procédure du Conseil constitutionnel", mis en veilleuse mais jamais officiellement dissout. Ce dahir, constitué de 17 articles, "est dit inspiré des 'principes démocratiques authentiques dont le fondement est l’Islam'. À l’exception de quelques articles de base sur la langue, la religion et la monarchie, le reste n’est constitué que d’un certain nombre de vœux pieux concernant l’égalité, le développement, l’enseignement, le non-alignement du Maroc au niveau de la politique extérieure", explique Nabil Mouline

Durant près d'un an, la question constitutionnelle avait été reléguée au second plan, et Hassan II "paraissait plus attentif à l'évolution de la question algérienne ou au lancement de la Promotion nationale. Les campagnes de revendications de l'opposition avaient même perdu de leur vigueur habituelle", écrivait Rémy Leveau.

En effet, la perspective de l'accès imminent de l'Algérie à l'indépendance préoccupait la monarchie, qui craignait que l'opposition de gauche créé une alliance avec le Front de libération nationale (FLN).

Le 18 novembre, date symbolique

L'élection d'une Assemblée constituante en Algérie, en 1962, a réactivé la revendication de l'UNFP, qui protestait "contre une Constitution octroyée, et justifia à nouveau la campagne pour l'élection d'une Constituante. L'Istiqlal qui formait le noyau de la coalition gouvernementale réclamait aussi la réalisation de la promesse de Mohammed V, et si ses dirigeants acceptaient de laisser au roi le choix des moyens, certains de ses jeunes militants allaient jusqu'à s'associer à l'UNFP dans la campagne pour l'élection d'une Constituante. Dès le début, le débat constitutionnel porta avant tout sur la procédure, bien plus que sur le fond qui ne fut abordé que de façon secondaire", rapportait Rémy Leveau.

Du côté de l'Istiqlal, tout au long de l'été 1962, la pression du parti de Allal El Fassi pour la promulgation rapide d'une Constitution s'est accentuée. Certains de ses militants vont alors, pour ne pas se laisser distancer par l'UNFP, jusqu'à réclamer, à l'instar du parti d'opposition, l'élection d'une Assemblée constituante. Mais les leaders, Allal El Fassi en tête, "proclameront toujours qu'ils n'attachent pas une importance excessive aux méthodes d'élaboration de la Constitution, mais présentent des exigences précises quant à son contenu", relève Rémy Leveau.

Par ses déclarations officielles, Hassan II avait alors fait clairement savoir qu'il entendait faire adopter une Constitution à la fin de 1962, et qu'il "ne céderait pas aux demandes de l'Union nationale des forces populaires qui proposait la formation d'un gouvernement provisoire ayant des pouvoirs nettement définis et chargé de préparer aussi rapidement qu'il était administrativement possible l'élection d'une Assemblée constituante", écrivait Louis Fougère.

Parallèlement au Conseil constitutionnel mis en place par Mohammed V, Hassan II a créé, en 1962, une commission majoritairement composée de juristes français.

Estimant que c'est l'échec de l'expérience du Conseil constitutionnel qui a incité Hassan II à opter pour procédure d'élaboration toute différente de celle revendiquée par l'opposition, et dont le caractère secret a fait l'objet de vives critiques, Louis Fougère rapporte que "le projet de Constitution fût préparé en quelques mois au cours de l'année 1962. Bien que les conditions dans lesquelles ce travail fût accompli n'aient pas été rendues publiques, on peut affirmer sans risque d'erreur que le roi - qui a fait de fortes études juridiques et a toujours porté un intérêt très vif aux problèmes de droit public - a tenu un rôle essentiel dans l'élaboration et la rédaction même du texte constitutionnel", écrivait-il.

Le projet de Constitution a été publié le 18 novembre 1962, date anniversaire de l'accession au trône de Mohammed V et présenté aux Marocains lors d'une allocution, durant laquelle ils ont appris qu'il fera l'objet d'un référendum trois semaines plus tard. "En votant Oui à mon appel vous aurez ainsi atteint le but que Mohammed V nous avait fixé", déclarait Hassan II. Le 5 décembre, dans un message radiodiffusé, le roi Hassan II a réitéré son appel: "Je crois que comme l'avait voulu Mohammed V la Constitution répond aux besoins de la Nation. Aussi c'est sans hésitation, de tout mon cœur et de toute mon âme que je vous demande de voter Oui".

Maitre du temps politique

Le choix de la date du référendum n'était pas fortuit. "La récolte de 1962 était bonne et les chantiers de la Promotion nationale qui employaient entre 60.000 et 80.000 ouvriers dans les moments creux du calendrier agricole contribuaient à distribuer un revenu supplémentaire dans les campagnes. Enfin l'exemple algérien qui pouvait encore au début de l'été constituer un argument d'un certain poids, ne comptait plus guère aux yeux de l'opinion marocaine après les désordres qui avaient affecté ce pays; par opposition, la bourgeoisie en revenait à considérer la monarchie comme un facteur d'ordre et d'unité indispensable", relevait Rémy Leveau.

Maitre de l'agenda politique, le roi, en décidant d'organiser le référendum avant la fin de l'année 1962, a fait un usage tactique du temps politique. "La promesse de Mohammed V était respectée, l'opposition prise au dépourvu et la coalition gouvernementale renforcée. La consultation aurait lieu dans des circonstances économiques et politiques favorables et enfin, dernière habileté, les intentions du gouvernement n'étaient pas dévoilées dès le début de la campagne", écrivait Rémy Leveau.

Le référendum, forme moderne de la bey'a

En effet, l'opposition a été prise au dépourvu, vu qu'aucun préparatif n'avait été dévoilé avant le 25 octobre 1962, date de la publication d'un article d'Hubert Beuve-Méry dans le quotidien Le Monde.

L'opposition se préparait plutôt à une campagne longue, qui durerait plusieurs mois. Ainsi, "elle pensait avoir le temps d'user le pouvoir sans trop heurter de front le sentiment monarchique des ruraux tout en travaillant le pays en profondeur sur le thème de l'exemple algérien et de la promesse non tenue de Mohammed V. Elle avait déjà pendant l'été entamé une campagne de réunions dans les provinces, et était renforcée dans son idée d'une campagne de longue durée, par le fait que, l'hiver approchant, il deviendrait bientôt difficile de procéder à une consultation, car une partie importante du pays pourrait être isolée par la pluie, les crues, et la neige dans les régions montagneuses", selon Rémy Leveau.

Le choix du référendum comme méthode d'approbation de la Constitution permettait au roi d'employer le suffrage universel contre les partis politiques, alors qu'ils s'apprêtaient à en faire une arme contre lui. Ainsi, la monarchie a pu "asseoir son pouvoir sur des bases nouvelles en utilisant le principe de légitimité de ses adversaires, le suffrage universel. En canalisant, par ce biais, l'adhésion populaire quasi-unanime envers le chef de la communauté musulmane, le roi s'instituait représentant privilégié du peuple sans pour autant avoir à compromettre le principe monarchique comme cela aurait pu se faire s'il avait apporté son soutient direct à une tendance", écrivait Rémy Leveau.

Pour Michel Camau, "le référendum apparaissait de la sorte comme une forme moderne de la bey’a, comme le canal par lequel les membres de la communauté feraient acte d’allégeance à leur chef temportel et spirituel", écrit-il dans L’évolution du droit constitutionnel marocain depuis l’indépendance.

Istiqlal: Une participation décisive, mais non dénuée de calculs

Si l'Istiqlal semblait adopter une posture de wait and see, "lors de son Conseil National, tenu le 4 novembre 1962, ce parti réaffirme que la Constitution doit être l'instrument permettant l'instauration d'un régime démocratique et doit garantir les fondements de la Nation: l'Islam, l'intégrité du territoire et des frontières historiques, la langue arabe et la monarchie constitutionnelle. Au cours de la campagne pour les inscriptions, certains militants se montrent déjà très actifs", et "justifient ainsi, à l'avance leur prise de position anticipée en faveur du 'Oui'". Ceci, malgré le fait que le quotidien officiel du parti, Al Alam, se soit montré plus réservé en affirmant que "le peuple marocain dira oui à la Constitution dans la mesure où elle répondra à ses vœux".

La participation massive de l'Istiqlal à la campagne pour le Oui a été décisive. Néanmoins, elle n'était pas exempte de calculs politiques, car le parti de Allal El Fassi "s'est efforcé de canaliser à son profit un mouvement de masse qui était surtout entraîné par la monarchie". L'intention à peine dissimulée de l'Istiqlal était de s'assurer la majorité absolue au sein du futur parlement, pour procéder à des changements institutionnels et à une répartition, plutôt qu'un réaménagement des pouvoirs -- en témoigne le slogan de l'Istiqlal: "votez Oui, puis la démocratie sera instaurée petit à petit" . "Cette attitude conduira le Roi, après le 7 décembre, à songer à un remaniement ministériel aboutissant au départ des ministres de l'Istiqlal", écrivait Rémy Leveau.

UNFP: Le boycott, position du compromis

Après avoir oscillé entre le vote par "Non" et le boycott, l'UNFP décida, lors d'une réunion de son comité central, le 15 novembre 1962, de choisir le boycott. "De nombreux débats avaient agité le parti avant qu'il en vienne à cette position. La bataille constitutionnelle était déjà préparée au moins depuis le mois de mai, date du deuxième Congrès de l'UNFP", rapporte Rémy Leveau. Selon John Waterbury, "certains leaders de l’UNFP avaient eu connaissance à l’avance du texte de la Constitution".

De multiples divergences ont éclaté entre les différentes tendances représentées à l'UNFP, notamment entre les politiques du parti et les syndicalistes de l'Union marocaine du travail (UMT). Si l'UNFP a mené une campagne sous le signe de l'élection d'une Assemblée constituante, les syndicalistes de l'UMT "semblaient décidés, à la fois pour marquer leur autonomie à l'égard des 'politiques' et parce qu'ils considéraient le pouvoir royal comme une réalité durable avec laquelle il fallait compter, à examiner le texte sans arrière pensée et à laisser à leurs militants la liberté de vote", rapportait Rémy Leveau, qui ajoutait que les politiques de l'UNFP eux-mêmes "se divisaient en plusieurs tendances, les uns étaient prêts à renoncer au moment opportun à la revendication d'une Constituante élue si le parti était invité à participer au gouvernement et obtenait des garanties précises sur le contenu de la Constitution", tandis qu'une autre tendance était favorable à une opposition systématique.

Selon Rémy Leveau, Mehdi Ben Barka était alors conscient du danger que représente pour l'UNFP un référendum où ce parti serait écrasé en se présentant comme seul adversaire du gouvernement. "Mais d'une part l'UMT n'est guère plus disposée à accepter un engagement en faveur du gouvernement qu'une opposition violente. Par ailleurs, certains dirigeants, comme Abderahim Bouabid, ainsi que les syndicalistes qui viennent de faire les frais d'une tentative d'épuration de la part de Ben Barka, s'opposent à sa tactique. L'annonce du référendum ne fait qu'accroître la difficulté d'arrêter une position commune", écrivait-il. En décidant de boycotter le référendum trois jours avant la publication de la Constitution, Mehdi Ben Barka a choisi une solution de compromis, ajustant ainsi la prise de position de son parti en fonction de celles des différentes tendances de l'UNFP, dont certaines penchaient pour la liberté de vote, d'autres pour le Non.

Si l'idée de boycott se veut plus forte que celle d'abstention, dans le sens où elle est porteuse de refus, et met en œuvre une logique de contestation, elle est motivée, dans le cas de l'UNFP, par l'expectative d'un revers dont l'impact devrait être contenu, puisque "les rivalités internes et les divisions entre syndicalistes et politiques au sein de l'UNFP ont mis cette organisation dans l'impossibilité de se prononcer sur le fond du problème constitutionnel. La participation, comme le boycott, apparaissent comme des décisions tactiques prises dans l'hypothèse d'un référendum gagné d'avance par le roi. Dans un cas l'UNFP appartient au camp des vainqueurs, dans l'autre elle refuse le combat en alléguant tantôt les moyens importants dont dispose le gouvernement", écrivait Rémy Leveau.

Campagne acharnée

"Pour la première fois depuis longtemps, le principe monarchique est en jeu ouvertement dans une lutte politique, le roi ayant par deux fois demandé d'approuver la Constitution. Cette intervention constituera l'élément dominant de la campagne et ses effets tant sur les ruraux que sur les réseaux de commandement ne sauraient être sous-estimés", écrivait Rémy Leveau.

Si la campagne en faveur du boycott a été marquée par beaucoup d'activisme, son efficacité était diminuée en raison de plusieurs facteurs. "Les éléments hésitants abandonnèrent l'UNFP en cours de campagne, et les ruraux qu'elle influençait, déconcertés par le ton de la campagne anti-monarchique, restèrent sur la réserve. Seuls les éléments les plus durs et les cadres instruits et politisés, en particulier, les instituteurs, furent fidèles jusqu'au bout. Mais les incertitudes tactiques et les divisions entre politiques et syndicalistes empêchaient l'UNFP de mener une action plus efficace", estimait Rémy Leveau.

De son côté, la monarchie a mobilisé de grands moyens pour faire réussir le référendum en sa faveur. Prêches du vendredi, tracts, radio et télévision "transmirent des appels du roi et des ministres ainsi que de nombreux communiqués et consacrèrent une part importante des émissions ordinaires à ce sujet. Des postes transistors de fabrication japonaise furent distribués en grand nombre aux Chioukh pour organiser des séances d'écoute collective, 1.000 postes de télévision installés gratuitement dans les lieux publics des principales villes. Des affiches et des banderolles posées par les soins des autorités, donnèrent l'impression d'une action de propagande intensive. Des sermons préparés par le ministère des Affaires islamiques furent lus dans toutes les mosquées à la prière du vendredi. Les moyens de publicité traditionnelle comme les crieurs publics furent également utilisés à la campagne les jours de souk. En ville des voitures radio rendirent les mêmes services", rapportait Rémy Leveau, qui ajoutait que "les masses rurales lentes à réagir eurent le temps de comprendre qu'il s'agissait d'une consultation effectuée par le roi pour connaître l'opinion du pays sur des réformes. Les réflexes traditionnels d'allégeance ont alors joué, sans qu'il soit besoin de savoir le contenu des textes, le roi ne pouvant dans l'esprit de la masse, que proposer des mesures conformes à l'intérêt national".

80,10% de oui, 2,43% de non

Sur 4.659.550 électeurs inscrits, 3.919.737 ont voté lors du référendum, la participation s'élevant à près de 85 %.

Le nombre d'électeurs qui ont voté Oui s'élève à 3.733.816, soit 80,10 % du corps électoral. "La répartition des Oui offre certaines particularités frappantes à première vue. Les zones où le Oui représente plus de 90 % des électeurs dessinent à la fois la carte des principales régions montagneuses - Haut-Atlas, Rif, Moyen-Atlas, à l'exception de son extrémité occidentale, et Djebel Sarho - et celle des régions occupées par les trois grandes ethnies Berbères, Riffains, Imazhiren et Chleuh, mis à part le Souss. Ces régions recouvrent dans l'ensemble les territoires que l'on appelait avant 1912 le 'Bled Siba', où l'autorité spirituelle du Sultan était reconnue, mais non son autorité temporelle. Par opposition, le 'Bled El Makhzen', le 'Maroc utile' des grandes plaines atlantiques, semble plus réticent", écrivait Rémy Leveau.

Dans les villes, le Oui l'emporte de façon moins nette que dans les campagnes. Sur près d'un million d'électeurs des municipalités, on compte 70 % de Oui, soit 10 % de moins que la moyenne nationale.

Le nombre des Non s'élève à 113.199, soit 2,43 % des électeurs inscrits. "Dans l'ensemble, les régions où l'on trouve des Non sont aussi des régions où les abstentions sont nombreuses. La province d'Agadir se remarque en premier lieu. Pour l'ensemble de la province les Non représentent 8,30 % des électeurs inscrits. Mais ils représentent près de 28 % de l'ensemble des votes Non soit autant que les préfectures de Casablanca et de Rabat réunies", précisait Rémy Leveau.

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