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L'Agence judiciaire du royaume sera-t-elle réformée un jour?

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JUSTICE
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PARLEMENT - Ce mardi 30 août, lors d'une conférence de presse organisée à la Chambre des représentants, le premier secrétaire de l'Union socialiste des forces populaires (USFP) Driss Lachgar a accusé le gouvernement de "saper le travail de l'opposition", et a évoqué le cas particulier d'une proposition de loi portant création d'une instance des affaires de l'Etat, déposée par l'USFP en 2012, et reléguée au tiroir depuis. Retour sur une réforme nécessaire, qui tarde à voir le jour.

Le premier secrétaire de l'USFP, qui a reproché au gouvernement de ne pas prendre en considération les propositions de lois déposées par le groupe parlementaire de l'USFP, voire même de vouloir "'pirater' certaines d'entre elles", est revenu sur la trajectoire suivie par cette proposition de loi, qui illustre, selon lui, "l'indifférence du gouvernement envers les propositions de lois de l'opposition".

Une loi qui se fait attendre

La proposition de loi portant création de l'instance des affaires de l'Etat souhaitait répondre à certains impératifs clairement définis: en finir avec les retards d'exécution des jugements rendus contre l'Etat, doter le Maroc d'une instance indépendante de gestion du contentieux impliquant des organes publics, lutter contre la corruption dans les administrations, renforcer la bonne gouvernance. Selon Driss Lachgar, le gouvernement a clairement "fait montre de sa volonté de s'approprier cette proposition de loi, lorsque certains de ses représentants ont déclaré qu'ils allaient mettre en place une instance chargée des affaires de l'Etat, alors qu'aucun projet de loi n'a été déposé dans ce sens". Or, le plan législatif du gouvernement prévoyait l'élaboration d'un projet de loi modifiant le dahir du 2 mars 1953 portant création de l'Agence judiciaire du royaume. Le projet de loi devait être élaboré par le ministère des Finances et présenté en 2014, mais depuis, il n'en a rien été. Et l'intrication des conflits entre majorité et opposition, sur fond de guerre électorale où chaque camp souhaite s'adjoindre réformes et réalisations, risque de retarder la réforme de l'Agence judiciaire du royaume, dont la nécessité se fait de plus en plus ressentir.

Une Agence judiciaire du royaume qui date de 1928

L'instance des affaires de l'Etat que l'USFP souhaite créer remplacera l'Agence judiciaire du royaume (AJR). Pour l'USFP, "l'Agence judiciaire du royaume se trouve dépassée par les mutations rapides qu'a connues le Maroc en matière de protection des droits et des libertés, qui ont démontré la faiblesse de ladite Agence en tant qu'outil institutionnel devant protéger l'Etat des risques juridiques et défendre ses intérêts devant la justice nationale et étrangère. En effet, et à la lumière des dispositions de la nouvelle Constitution, le degré de responsabilité de l'Etat et le champ des droits humains se sont considérablement élargis sur les plans socioéconomique, politique et écologique", écrivait Libération, le quotidien francophone de l'USFP, en 2013. Ce constat est plus ou moins partagé par la Cour des comptes, qui estimait, dans un rapport paru en 2015, que l’évolution du rôle de l’Etat et de ses domaines d’intervention rend nécessaire l’élargissement des compétences de l’Agence pour couvrir, en plus de la gestion du contentieux en cours, d’autres missions de prévention et de conseil à même d’éviter le déclenchement du contentieux. D'où la nécessité d'élargir les compétences de l’institution, qui ne peut se faire sans une redéfinition de son statut institutionnel.

Car la loi relative à l'Agence judiciaire du royaume date du ... 7 janvier 1928. Les fonctions de l'Agence ont certes été réorganisées par dahir en 1953, mais depuis, aucun amendement n'est venu mettre à niveau son statut, malgré l'obsolescence du texte de loi de 1953, obsolescence palpable jusque dans la terminologie utilisée dans le dahir. Ce dernier comprend, en effet, "plusieurs dénominations officielles (...) qui sont devenues obsolètes", relève la Cour des comptes. Les fonctions initialement attribuées à l'Agence ont, elles aussi, pris un bon coup de vieux, et ont, entre temps, été attribuées à d'autres administrations. À titre d'exemple, "le dahir de 1953 a dévolu un ensemble de compétences à l'Agent judiciaire du royaume dont certaines d’entre elles ont été abandonnées, notamment les missions de recouvrement", qui ont été transférée au trésorier général du royaume.

C'est pour remédier à la désuétude du cadre juridique de l'AJR, ainsi que les pesanteurs et les blocages qui entachent la gestion du contentieux de l'Etat, que la proposition de loi souhaite mettre en place une instance des affaires de l'État, en lieu et place de l'AJR. Cette instance devra "conseiller les services publics, accompagner leurs décisions administratives, leurs accords et leurs contrats et les représenter devant les juridictions et les comités d'arbitrage aux niveaux national et international, qu'ils soient demandeurs ou défendeurs", selon l'article premier de la proposition de loi.

Une instance indépendante

Si l'actuelle Agence judiciaire du royaume est rattachée au ministère des Finances, l'instance proposée par l'USFP devra être indépendante. Car "si l’on prend en compte la diversité, la complexité des affaires en contentieux où l’Agence représente l’Etat (affaires administratives, civiles, pénales ...) et la présence en permanence de cette instance dans les tribunaux afin de défendre les intérêts des différentes administrations publiques, on peut considérer que son positionnement actuel au sein de l’administration comme direction au sein du ministère des Finances ne la qualifie pas pour exercer convenablement une mission aussi sensible que la défense de l’Etat", note la Cour des comptes dans le rapport précédemment cité.

L'interlocuteur unique en matière de contentieux avec l'Etat

Pour corriger le manque de coordination et de concertation entre l'AJR et les administrations, ainsi que les complications dues à la multitude des intervenants, le texte propose d'abroger toutes les lois accordant à d'autres administrations la possibilité de représenter l'Etat devant une juridiction, ainsi que les lois qui excluent certains domaines des compétences de l'Agence. Eriger l'instance comme unique interlocuteur en matière de contentieux de l'Etat remédiera à nombre de problèmes, mais peut se révéler contre-productif, car s'agissant des "domaines exclus actuellement des compétences de l'Agence, et compte tenu des particularités de leurs procédures propres et de l'importance des expériences accumulées par ces administrations en matière de contentieux, il est souhaitable de procéder à la création d'un réseau englobant tous les autres intervenants", recommande la Cour des comptes

L'instance n'aura, par ailleurs, pas besoin de demander une délégation légale pour représenter l'Etat et assurer sa défense devant les tribunaux et les instances d'arbitrage nationales et internationales, comme c'est le cas pour l'AJR actuellement, vu que l'instance sera la seule habilitée à se saisir des contentieux.

Les administrations devront coopérer

Tandis que le dahir de 1953 n'impose pas aux administrations concernées par le contentieux de fournir à l'AJR les éléments de réponse en mesure d’assurer leur défense, d'où "la vulnérabilité de la défense due notamment à l’indisponibilité des éléments à même de renforcer sa position", note la Cour des comptes, la proposition de loi déposée par l'USFP pose l'obligation de transmettre à l'instance des affaires de l'Etat tous les documents relatifs au litige impliquant une administration de l'Etat, un établissements public ou une collectivité locale.

Si le citoyen a raison, l'Etat n'exercera pas de recours

"Si l'instance constate, lors de l'étude des plaintes contre l'Etat, ses établissements publics ou ses collectivités locales que le plaignant se base sur des motifs raisonnables, et que l'organe public concerné par le conflit a commis une violation des droits du plaignant, elle transmet ses observations à l'organe public concerné par le conflit." L'instance décide, par la suite, d'exercer un recours ou pas. Et lorsque l'instance décide le retrait d'une plainte portée par un organe public, ce dernier ne peut contester cette décision que s'il présente un avis dûment argumenté, que l'instance peut ne pas prendre en considération si elle le considère peu convaincant. Ce qui pourrait, à défaut d'en finir, réduire le nombre de recours en appel par l'Etat, qui fait quasi-systématiquement, et de manière parfois excessive, appel aux décisions des tribunaux, lorsqu'elles donnent raison aux plaignants.

La responsabilité individuelle des employés des services publics pourrait être engagée

Si l'instance constate que les raisons derrière une plainte portée contre un service public sont imputables à des erreurs individuelles commises par un ou des employés de ce service, elle porte la situation à la connaissance du ministère chargé de ce service public, et transmet le dossier à l'Instance nationale de la probité, de la prévention et de la lutte contre la corruption (INPLC), pour que cette dernière ouvre une enquête

Les jugements rendus contre l'Etat exécutés en deux mois

L'instance proposée par l'USFP devra non seulement se charger des plaintes concernant l'Etat, mais aussi de l'exécution des jugements rendus à l'encontre de celui-ci. Ce volet constitue est très problématique, car en plus des retards d'exécution des jugements rendus à l'encontre des administrations publiques, l'examen de ces derniers par la Cour des comptes lui a permis "de constater que, dans les cas où l’administration refuse d’exécuter les jugements pour une raison quelconque, les parties demanderesses recourent aux mesures d’exécution coercitives, conformément aux dispositions du code de la procédure civile, et ce, par le biais de la saisie sur les comptes de l’administration auprès des comptables publics". Cependant, "et du fait que lesdits comptables ne disposent que de crédits budgétaires insérés dans les budgets des administrations concernées et non de fonds sous forme de comptes courants, de liquidité ou d’actifs, ils ont toujours établi des déclarations négatives précisant qu’ils ne disposent pas de fonds pouvant faire l’objet de saisie", toujours selon la Cour des comptes.

Non seulement le fait que l'administration invoque l’insuffisance de fonds pour se soustraire au paiement des indemnités mine la confiance des citoyens vis-à-vis de l'Etat, mais "cette situation a, récemment, conduit les demandeurs à recourir à de nouveaux types de mesures coercitives telles que la demande de saisie sur les fonds de la trésorerie générale déposés à Bank al Maghrib (BAM)."

Si elle ne précise pas comment elle compte y parvenir, la proposition de loi déposée par l'USFP attribue à l'instance la responsabilité de s'assurer que les jugements rendus à l'encontre de l'Etat soient exécutés dans un délai de deux mois.

Un avis sur tous les contrats conclus par l'Etat

La proposition de loi souhaite doter l'instance du pouvoir d'exprimer un avis sur les contrats conclus par les administrations publiques, ce qui permettrait de "renforcer la position juridique des administrations, notamment pour les contrats ayant une importance financière, ceux présentant des difficultés techniques ou pour les contrats internationaux. Ceci est de nature à éviter les risques qui peuvent être générés par des imprécisions quant à la formulation des termes de ces contrats", note la Cour des comptes.

De meilleurs relations avec les tribunaux

La proposition de loi souhaite aussi corriger les difficultés et les lourdeurs qui entachent la relation de l'AJR avec les tribunaux, et qui se manifestent, notamment, dans la difficulté rencontrée par les membres de l'AJR, lorsqu'il s'agit d'accéder à l'information relative aux plaintes contre l'Etat. La proposition de loi accorde, en effet, à l'instance des affaires de l'Etat le droit d'accès aux dossiers des plaintes contre l'Etat au niveau des tribunaux.

La conciliation, maillon faible de la proposition de loi

Tandis que la Cour des comptes préconisait, dans son rapport, le recours systématique à la procédure de conciliation dans tous les procès où la responsabilité de l'Etat est établie, la proposition de loi ne consacre qu'un seul article à la conciliation. Sans en confirmer la priorité, elle se contente de définir la procédure de conciliation, ainsi que les délais de cette dernière. La proposition de loi ne s'attarde pas non plus sur le règlement amiable du contentieux, qui "permet d’éviter à l’administration la dilapidation des moyens matériels et humains, qui pourraient provenir de la longueur des délais d’instruction du contentieux, ainsi que les risques qui peuvent être générés en conséquence", estime la Cour des comptes.

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