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La suspension du Polisario de l'UA ou la règle des deux tiers

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AFRICAN UNION SUMMIT
A general view shows Chad's President Idriss Deby addressing delegates during the 26th Ordinary Session of the Assembly of the African Union (AU) at the AU headquarters in Ethiopia's capital Addis Ababa, January 31, 2016. REUTERS/Tiksa Negeri | Tiksa Negeri / Reuters
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DIPLOMATIE - Le Maroc se lance dans une bataille diplomatique qui s'annonce longue et semée d'embûches. Ce lundi 18 juillet, 28 pays membres de l'Union africaine (UA) ont adressé à Driss Déby Itno, président de la république du Tchad et président en exercice de l’Union africaine (UA), une motion en vue de la suspension de la RASD des activités de l’UA et de tous ses organes.

Signée par Ali Bongo Ondimba, président de la république Gabonaise, au nom du Benin, du Burkina Faso, du Burundi, du Cap Vert, du Comores, du Congo, de la Côte d’Ivoire, de Djibouti, de l’Erythrée, du Gabon, de la Gambie, du Ghana, de la Guinée, de la Guinée-Bissau, de la Guinée-Equatoriale, du Libéria, de la Libye, de la République Centrafricaine, de la République Démocratique du Congo, de Sao Tomé, du Sénégal, du Seychelles, de Sierra Leone, de la Somalie, du Soudan, de Swaziland, du Togo, de la Zambie, la motion doit, pour être approuvée, obtenir le vote de la majorité des deux tiers des Etats membres de l’UA, soit l'approbation de 36 Etats sur 54. Citant des sources diplomatiques, le journal en ligne Medias24.com rapporte que 10 à 12 autres pays africains apporteront leur appui à la motion, ce qui remplit largement le quorum fixé à la majorité des deux tiers. La motion sera vraisemblablement examinée et soumise au vote lors du prochain sommet ordinaire de l'UA, prévu en janvier 2017.

Les statuts de l'UA permettent-ils de suspendre un pays?

Non, pas directement. Avec un Acte constitutif simpliste dans sa forme comme dans son fond, souffrant d'insuffisances et de lacunes substantielles dans son système normatif, et n'évoquant certaines questions déterminantes qu'en des termes très vagues, très généraux, souvent holistiques, l'Union africaine vit avec un handicap majeur. Tout désir de prise d'initiative y est condamné à une recherche préalable de consensus. C'est ce consensus que cherche à réaliser le Maroc.

Afin d'obtenir l'expulsion de la RASD, le Maroc ne peut procéder que de manière indirecte. L'Acte constitutif de l'Union africaine ne prévoit de suspendre que les pays membres dont les gouvernements ont accédé "au pouvoir par des moyens anticonstitutionnels", et qui, ainsi, "ne sont pas admis à participer aux activités de l’Union", selon l'article 30 de l'Acte constitutif de l'UA.

Voter la motion: La méthode forte

Pour contourner ce vide, ou plutôt, cette imprécision dans les statuts de l'UA, deux possibilités s'offrent au Maroc: la première consiste en le vote de la motion visant à suspendre la RASD de l'organisation. La seconde sera, carrément, l'amendement de l'Acte constitutif de l'UA, afin d'inclure des dispositions portant sur la suspension des membres de l'organisation dès que ceux-ci ne remplissent pas un certain nombre de conditions, dont, par exemple, être soutenus par au moins la majorité des pays-membres, ou être reconnu comme Etat par la communauté internationale, ce qui n'est pas le cas pour l'entité créée par le Polisario.

Pour que le Maroc puisse mener à bien l'une ou l'autre action, l'obtention de la majorité des deux tiers est nécessaire. Tandis que, du côté de certains journaux marocains, on annonce d'ores et déjà que le Maroc obtiendra sans aucun doute victoire, le royaume est, en réalité, assez loin du compte. Car en l'absence de précédents, le Maroc s'apprête à en créer un. Idriss Déby, chef de l'Etat tchadien et président en exercice de l'UA, a coupé la poire en deux, en affirmant, d'un côté, que si un pays comme le Maroc veux "revenir dans la grande famille, personne n’a le droit de le refuser", et de l'autre, qu"’il y a des textes. Aucun pays membre de l’UA, n’a le droit de suspendre un autre pays sauf à une seule condition, à savoir la prise du pouvoir par les voies illégales". En d'autres termes, nulle place pour une résolution visant à suspendre le Polisario.

Mais la politique étant aussi l'art de faire pencher l'équilibre des forces, des négociations accrues peuvent pousser l'UA à accepter le vote de cette motion. D'autant que, d'un côté, l'Acte constitutif de l'UA ne fixe aucune limitation et aucune barrière concernant les sujets sur lesquelles peuvent porter les motions soumises par les Etats-membres, ce qui signifie qu'elles peuvent concerner n'importe quelle décision, aussi importante soit-elle que celle consistant en la suspension d'un membre de l'UA. De l'autre, parce que l'approbation d'une décision par les deux tiers des Etats-membres de l'UA lui conférera une légitimité certaine, la recherche du consensus n'étant pas qu'un préalable au sein de l'UA, mais un mode de prise de décision à part entière, l'UA restant fortement chevillée à l’unanimisme et au consensus.

L'amendement des statuts, l'approche "légaliste"

La deuxième option est que le Maroc et ses alliés amendent l'article 30 de l'Acte constitutif de l'UA, voire proposent une ou des dispositions supplémentaires portant sur la suspension des membres de l'organisation panafricaine. Espérons que ce sera aussi, et c'est une demande récurrente de plusieurs personnalités politiques, l'occasion de revoir cette bien lacunaire disposition qui ne prévoit que la suspension des pays dont les gouvernements ont accédé "au pouvoir par des moyens anticonstitutionnels", mais pas ceux qui s'y maintiennent en usant de moyens anticonstitutionnels, ni les entités politiques qui se voient retirer la reconnaissance de la majorité des Etats-membres de l'UA.

Si, en son temps, l'article 30 qui suspend les pays membres dont les gouvernements ont accédé "au pouvoir par des moyens anticonstitutionnels", fut salué comme une grande avancée démocratique, il ne suffit pas pour endiguer les coups d'Etat civils ou les coups d'Etat constitutionnels, et représente une sorte d'approbation du status quo, sinon de blanc-seing accordé aux dirigeants autoritaires, dans un continent où les Constitutions sont marquées par la quasi-absence de dispositions portant sur la destitution du chef de l'Etat "dans le cas où sa capacité à exercer ses responsabilités est fortement diminuée par un handicap physique ou mental. En déshérence, le pays se trouve face à un dilemme. Soit un coup d’Etat met fin au cauchemar avec la perspective de sanctions internationales, soit la déliquescence du pays le mène à une guerre civile et aux malheurs qui s’ensuivent", comme l'a très bien relevé l'ancien ministre des affaires étrangères de la Mauritanie Ahmedou Ould-Abdallah dans un article paru dans Le Monde.

L'autre amendement que pourrait proposer le Maroc est celui de l'article 4 des statuts de l'UA, qui dispose que l'organisation fonctionne conformément au principe du "respect des frontières existant au moment de l’accession à l’indépendance".

Cette disposition, héritée de l'article 3 de la Charte de l'Organisation de l'unité africaine (OUA) ancêtre de l'UA, n'a pas été signée par le Maroc lors de son adhésion à l'OUA, en 1963. Et pour cause, l'article 3 de la charte de l'OUA disposait que l'organisation fonctionne dans "le respect de la souveraineté et de l'intégrité territoriale de chaque Etat et son droit inaliénable à une existence indépendante", qui se traduit par le principe de l'uti possidetis juris c'est-à-dire celui de l'intangibilité des frontières, impliquant le respect des frontières héritées de la décolonisation.

À l'époque, le Maroc avait expliqué aux Etats africains que malgré son adhésion à l'OUA, il "n'entend renoncer d'aucune façon à ses droits légitimes dans la réalisation pacifique de l'intégrité territoriale du royaume dans ses frontières authentiques".

L'amendement de l'article 4 des statuts de l'UA, appelant au "respect des frontières existant au moment de l’accession à l’indépendance", a néanmoins peu de chances de passer, les pays-membres de l'UA craindront vraisemblablement de réveiller d'autres conflits territoriaux en Afrique. La possibilité qui s'offre au Maroc est donc d'adhérer à l'UA sans pour autant ratifier l'Acte constitutif de l'organisation.

Quant à l'amendement de l'article 30, il présente deux inconvénients majeurs. Un amendement de l'Acte constitutif de l'UA, dans l'objectif de placer plus de garde-fous à l'entrée est, certes, chose positive, voire nécessaire dans un continent marqué par l'instabilité politique. Mais la crainte serait celle de voir des expulsions d'Etats-membres se succéder et s'enchaîner, dès que ceux-ci seraient isolés, mis en minorité, ou entretiendraient des rapports négatifs ou belliqueux avec un grand nombre de pays membres de l'UA, risquant ainsi de transformer l'UA en petit club fermé, ou en un "club de dictateurs", comme le fut l'OUA.

L'autre inconvénient de l'approche consistant en l'amendement des statuts est la longueur et la complexité de la procédure. Car si le Maroc opte pour cette deuxième possibilité, il devra donc, une fois devenu membre de l'UA, soumettre sa proposition d’amendement ou de révision au président de la Commission, qui en communique copies aux Etats membres dans les trente jours suivant la date de réception.

La Conférence de l’Union, sur avis du Conseil exécutif, examinera cette proposition dans un délai d’un an suivant la notification des Etats membres. L'amendement sera adopté par la Conférence de l’Union par consensus ou, à défaut, à la majorité des deux tiers, et soumis à la ratification de tous les Etats membres, conformément à leurs procédures constitutionnelles respectives, et, enfin, n'entre en vigueur que trente jours après le dépôt, auprès du président de la Commission exécutive, des instruments de ratification par les deux tiers des Etats membres. La décision pourrait donc se retrouver bloquée, à une étape ou une autre du processus, au cas où un Etat membre refuserait de la ratifier, sauf compromis. C'est dire si l'offensive diplomatique du royaume en Afrique ne fait que commencer.

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